Wie Kriege endeten
Die Minsker Abkommen
Zwei Abkommen, dreizehn Punkte, sieben Jahre Verhandlung. Der Streit ging am Ende nicht um den Text, sondern um die Reihenfolge seiner Schritte
Das Wichtigste in Kürze
- Die Minsker Abkommen sind zwei Vereinbarungen, die die Kämpfe im Osten der Ukraine beenden sollten: das Protokoll vom 5. September 2014 mit zwölf Punkten und das Maßnahmenpaket vom 12. Februar 2015 mit dreizehn.
- Unterschrieben hat die Trilaterale Kontaktgruppe aus Vertretern der OSZE, der Ukraine und Russlands, dazu Vertreter der selbsterklärten Gebilde in Donezk und Luhansk.
- Der UN-Sicherheitsrat billigte das Maßnahmenpaket am 17. Februar 2015 einstimmig mit Resolution 2202.
- Keine Waffenruhe hielt dauerhaft, die politischen Punkte wurden nie umgesetzt. Mit den Ereignissen vom Februar 2022 war der Rahmen gegenstandslos.
In Zahlen
13
Punkte im Maßnahmenpaket
vom 12. Februar 2015
2
Abkommen
September 2014 und Februar 2015
7
Jahre Verhandlungsprozess
2014 bis 2021, ohne politischen Abschluss
- Artillerie ab 100 Millimeter Kaliber50 km
- Mehrfachraketenwerfer70 km
- Schwere Raketenwerfer und taktische Raketen140 km
Waffenruhe
Ab dem 15. Februar 2015, null Uhr Ortszeit, gilt eine umfassende Waffenruhe in Teilen der Gebiete Donezk und Luhansk.
Abzug schwerer Waffen
Spätestens am zweiten Tag beginnt der Abzug, nach 14 Tagen soll er abgeschlossen sein. Die OSZE überwacht ihn.
Gefangene und Amnestie
Alle Gefangenen werden nach dem Grundsatz „alle gegen alle“ ausgetauscht, ein Gesetz schließt Strafverfolgung für die Ereignisse aus.
Sonderstatus
Binnen 30 Tagen bestimmt das ukrainische Parlament die Gebiete, für die eine besondere Ordnung der Selbstverwaltung gelten soll.
Verfassungsreform
Bis Ende 2015 tritt eine neue Verfassung in Kraft, mit Dezentralisierung als Kernelement.
Lokalwahlen
Die Wahlen in den Gebieten folgen den Standards der OSZE und werden von ihrem Büro für Wahlbeobachtung begleitet.
Kontrolle der Grenze
Die Ukraine übernimmt die Staatsgrenze ab dem Tag nach den Wahlen und vollständig erst nach der politischen Gesamtregelung.
- Zeitraum
- September 2014 bis Februar 2022
- Ort
- Minsk
- Beteiligte
- Die Trilaterale Kontaktgruppe aus Ukraine, Russland und OSZE, ab 2015 begleitet vom Normandie-Format mit Deutschland und Frankreich
- Ergebnis
- Ein Protokoll vom 5. September 2014 und ein Maßnahmenpaket vom 12. Februar 2015, beide nur teilweise umgesetzt
- Autor
- Johannes Max Harms
Was waren die Minsker Abkommen?
Die Minsker Abkommen sind zwei Vereinbarungen, die den Krieg im Osten der Ukraine beenden sollten. Das erste, ein Protokoll mit zwölf Punkten, wurde am 5. September 2014 unterzeichnet, ergänzt um ein Memorandum zwei Wochen später. Das zweite, ein Maßnahmenpaket mit dreizehn Punkten, folgte am 12. Februar 2015. Es wird oft Minsk II genannt.
Unterzeichnet wurden beide von der Trilateralen Kontaktgruppe aus Vertretern der Ukraine, Russlands und der OSZE, dazu von Vertretern der selbsterklärten Gebilde im Donbass. Das zweite Abkommen entstand in einer Verhandlungsnacht im Normandie-Format, an dem zusätzlich Deutschland und Frankreich beteiligt waren.
Anders als die übrigen Einträge dieser Reihe ist Minsk kein Friedensvertrag. Es ist ein Verhandlungsrahmen aus Waffenstillstand, Sicherheitsschritten und politischen Zusagen, dessen Teile aufeinander aufbauen sollten.
Wer verhandelte, und in welchem Format?
Am Tisch der Kontaktgruppe saßen die Ukraine, Russland und die OSZE. Die OSZE stellte zugleich die Beobachtermission, die die Einhaltung des Waffenstillstands überwachen sollte, ohne Befugnis, ihn durchzusetzen.
Daneben bestand das Normandie-Format aus den Staats- und Regierungschefs der Ukraine, Russlands, Deutschlands und Frankreichs. Es verhandelte die politischen Linien, war aber selbst nicht Unterzeichner dessen, was in Minsk beschlossen wurde. Die vier unterstützten das Maßnahmenpaket in einer eigenen Erklärung, die der UN-Sicherheitsrat seiner Resolution als zweiten Anhang beifügte.
Diese Trennung zwischen denen, die verhandelten, und denen, die unterschrieben, ist einer der Punkte, die Analysen in den Ukraine-Analysen der Bundeszentrale für politische Bildung als Schwäche des Verfahrens benennen. Es gab keinen Mechanismus, mit dem eine Verletzung Folgen gehabt hätte.
Was wurde beschlossen?
Der sicherheitsbezogene Teil sah einen sofortigen Waffenstillstand vor, den Abzug schwerer Waffen aus Sicherheitszonen von 50 bis 140 Kilometern Breite, die Überwachung durch die OSZE, den Austausch von Gefangenen, humanitären Zugang und den Abzug aller ausländischen bewaffneten Verbände.
Der politische Teil verlangte von der Ukraine eine Verfassungsreform mit Dezentralisierung und einen Sonderstatus für Teile des Donbass, dazu Lokalwahlen nach ukrainischem Recht unter Beobachtung der OSZE. Am Ende dieses Weges sollte die Ukraine die Kontrolle über ihre Staatsgrenze zurückerhalten.
Genau an dieser Abfolge entzündete sich der Streit, der den Prozess über Jahre blockierte. Die eine Lesart verlangte zuerst Sicherheit und Grenzkontrolle und danach Wahlen, die andere zuerst Wahlen und Sonderstatus und danach die Grenze. Beide Lesarten ließen sich aus demselben Text begründen.
Wie lange hielt die Vereinbarung?
Der vereinbarte Waffenstillstand hielt zu keinem Zeitpunkt vollständig. Zwischen 2015 und 2021 wurden wiederholt neue Waffenruhen vereinbart, von denen einzelne Wochen und Monate trugen, keine hielt dauerhaft.
Die politischen Punkte wurden nicht umgesetzt. Weder die Verfassungsreform noch die Wahlen noch die Rückgabe der Grenzkontrolle fanden statt. Der Prozess lief bis 2021 weiter, ohne Abschluss.
Im Februar 2022 endete der Rahmen endgültig, als die selbsterklärten Gebilde anerkannt wurden und der Angriff auf die Ukraine begann. Was danach geschah, gehört nicht in diese Reihe: Sie beschreibt Abkommen, nicht laufende Kriege.
Was lässt sich daraus lernen?
Der erste Befund betrifft die Sprache. Ein Text, der absichtlich offen formuliert ist, damit alle unterschreiben können, verschiebt den Streit von der Verhandlung in die Umsetzung. Dort ist er schwerer zu lösen, weil kein Tisch mehr steht, an dem er ausgetragen werden könnte.
Der zweite Befund betrifft die Durchsetzung. Ein Abkommen ohne Mechanismus, der Verstöße mit Folgen verbindet, ruht allein darauf, dass die Beteiligten es wollen. Die OSZE konnte beobachten und berichten, mehr nicht.
Der dritte Befund ergibt sich aus dem Vergleich innerhalb dieser Reihe. Das Karfreitagsabkommen band die Streitfrage an ein Verfahren und ließ die Bevölkerung darüber abstimmen. Dayton schrieb eine Ordnung fest und stellte eine Truppe dahinter. Minsk hatte weder das eine noch das andere. Das ist kein Urteil über die Beteiligten, sondern eine Aussage über die Bauform.
Wie hing die Grenze an den Wahlen?
Punkt 9 des Maßnahmenpakets regelt die Staatsgrenze. Die Ukraine sollte die volle Kontrolle über sie im gesamten Konfliktgebiet zurückerhalten, beginnend am ersten Tag nach den Lokalwahlen und abgeschlossen nach einer umfassenden politischen Regelung. Diese Regelung bestand aus den Wahlen und der Verfassungsreform, die bis Ende 2015 fertig sein sollte.
Die Reform war ihrerseits an Bedingungen gebunden. Nach Punkt 11 sollte sie die Besonderheiten der Gebiete enthalten, abgestimmt mit deren Vertretern. Eine Fußnote zählt auf, was das Gesetz über die besondere Ordnung der Selbstverwaltung vorsieht, darunter Straffreiheit für die Beteiligten, sprachliche Selbstbestimmung, eine Mitsprache bei der Ernennung von Staatsanwälten und Richtern und eigene Einheiten einer Volkspolizei.
Damit hing jeder politische Schritt am vorherigen. Johannes Regenbrecht, der von 2014 bis 2016 im Auswärtigen Amt für die Ukraine zuständig war, beschreibt die Wiederherstellung der Souveränität in seiner Analyse für die Ukraine-Analysen deshalb als doppelt bedingt: durch die Abstimmung der ukrainischen Gesetze mit den Vertretern der Gebiete und durch die ordnungsgemäße Durchführung von Wahlen in Gebieten, die die Ukraine nicht kontrollierte.
Was leistete die Beobachtermission der OSZE?
Die Sonderbeobachtermission der OSZE in der Ukraine begann ihre Arbeit am 21. März 2014, auf Bitte der ukrainischen Regierung und nach einem Beschluss aller 57 Teilnehmerstaaten. Sie war eine unbewaffnete, zivile Mission, die rund um die Uhr vor Ort war. Ihr Auftrag lautete, unparteiisch über die Sicherheitslage zu berichten und den Dialog zwischen allen Konfliktparteien zu erleichtern.
Die Minsker Abkommen gaben ihr zusätzliche Aufgaben. Nach Punkt 3 des Maßnahmenpakets sollte sie Waffenruhe und Abzug schwerer Waffen vom ersten Tag an überwachen, mit Satelliten, Drohnen und Radar. Das Foto oben zeigt solche Kontrollen im Februar 2015.
Durchsetzen konnte sie nichts. Sie beobachtete, zählte und berichtete, auch über Verstöße, ohne dass daraus eine Folge entstand. Am 31. März 2022 stellte sie ihre Arbeit ein, weil unter den Teilnehmerstaaten kein Konsens über eine Verlängerung ihres Mandats zustande kam.
Was daraus folgt
Wenn zwei Seiten aus demselben Text eine andere Reihenfolge lesen, ist die Einigung noch nicht getroffen, sondern nur aufgeschrieben.
Quellen
- Bundeszentrale für politische Bildung: Dokumentation, das Minsker Abkommen vom 12. Februar 2015
- Bundeszentrale für politische Bildung: Dokumentation, Minsker Protokoll vom 5. September 2014
- Bundeszentrale für politische Bildung: Dokumentation, das Minsker Memorandum vom 19. September 2014
- Bundeszentrale für politische Bildung, Ukraine-Analysen: Das Minsk-Abkommen von 2015, zehn Lehren
- Vereinte Nationen: Resolution 2202 des Sicherheitsrats, 17. Februar 2015
- OSZE: Sonderbeobachtermission in der Ukraine (geschlossen)
- Hochkommissariat der Vereinten Nationen für Menschenrechte: Conflict-related civilian casualties in Ukraine, Stand 31. Dezember 2021
Der Verlauf
- März 2014Alle 57 Teilnehmerstaaten der OSZE beschließen am 21. März eine zivile Sonderbeobachtermission für die Ukraine.
- April 2014Im Osten der Ukraine beginnen bewaffnete Auseinandersetzungen, aus denen ein andauernder Krieg wird.
- 5. September 2014Die Trilaterale Kontaktgruppe unterzeichnet in Minsk ein Protokoll mit zwölf Punkten. Der Waffenstillstand hält nicht.
- 19. September 2014Ein Memorandum regelt Einzelheiten der Umsetzung, darunter eine Pufferzone von mindestens 30 Kilometern und den Abzug schwerer Waffen.
- 12. Februar 2015Nach einer Verhandlungsnacht im Normandie-Format steht das Maßnahmenpaket mit dreizehn Punkten, unterzeichnet von der Kontaktgruppe.
- 17. Februar 2015Der UN-Sicherheitsrat billigt das Maßnahmenpaket einstimmig und ruft alle Seiten auf, es vollständig umzusetzen.
- 2015 bis 2021Waffenruhen werden wiederholt vereinbart und wiederholt gebrochen. Die politischen Punkte des Pakets werden nicht umgesetzt.
- Februar und März 2022Mit der Anerkennung der selbsterklärten Gebilde im Donbass und dem folgenden Angriff auf die Ukraine ist der Rahmen gegenstandslos. Die OSZE-Mission endet am 31. März.
Weiter in dieser Reihe
- Das KarfreitagsabkommenJuni 1996 bis Mai 1998Nach drei Jahrzehnten Gewalt einigten sich zwei Regierungen und acht Parteien auf eine Ordnung, über die anschließend die Bevölkerung abstimmte
- Das Abkommen von DaytonNovember bis Dezember 1995Drei Wochen abgeschirmt auf einem Luftwaffenstützpunkt, und am Ende stand nicht nur ein Waffenstillstand, sondern die Verfassung eines Staates
Häufige Fragen
Wer hat die Minsker Abkommen unterzeichnet?
Das Maßnahmenpaket vom 12. Februar 2015 tragen die Namen der Trilateralen Kontaktgruppe: Botschafterin Heidi Tagliavini für die OSZE, der frühere ukrainische Präsident Leonid Kutschma, der russische Botschafter in der Ukraine Michail Surabow sowie Alexander Sachartschenko und Igor Plotnizki für die selbsterklärten Gebilde in Donezk und Luhansk. Dieselben hatten schon das Protokoll vom September 2014 unterschrieben.
Was ist Minsk II?
Minsk II ist die übliche Kurzform für das Maßnahmenpaket zur Umsetzung der Minsker Vereinbarungen vom 12. Februar 2015. Es sollte das erste Abkommen vom September 2014 ersetzen und umsetzbar machen, nachdem dessen Waffenstillstand nicht gehalten hatte.
Was hat der UN-Sicherheitsrat zu Minsk beschlossen?
Am 17. Februar 2015 nahm der Sicherheitsrat einstimmig die Resolution 2202 an. Er billigte darin das Maßnahmenpaket, begrüßte die Erklärung der Staats- und Regierungschefs Russlands, der Ukraine, Frankreichs und Deutschlands und rief alle Seiten auf, das Paket vollständig umzusetzen, einschließlich einer umfassenden Waffenruhe.
Wie viele Menschen starben bis Ende 2021 im Donbass?
Das Hochkommissariat der Vereinten Nationen für Menschenrechte schätzt die Zahl der Toten vom 14. April 2014 bis zum 31. Dezember 2021 auf 14.200 bis 14.400. Mindestens 3.404 davon waren Zivilpersonen. Die Zahlen umfassen den gesamten Zeitraum, in dem die Minsker Abkommen galten.
Warum heißen die Abkommen nach Minsk?
Weil die Trilaterale Kontaktgruppe in der belarussischen Hauptstadt tagte. Dort wurden das Protokoll und das Memorandum vom September 2014 unterzeichnet, und dort verhandelten im Februar 2015 auch die Staats- und Regierungschefs des Normandie-Formats die Nacht hindurch.
Von der Geschichte zur eigenen Mission
Jeder dieser Verträge war das Werk von Menschen, die es für machbar hielten. Dieselbe Haltung braucht es im Kleinen: in einer Nachbarschaft, einer Schule, einem Verein.
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